傅濤：讓城市供水在公共服務體系中歸位

近年來，我國接連發(fā)生的供水安全事件已成為社會關(guān)注的焦點。溫家寶總理在2009年以來連續(xù)做出批示，要求抓緊規(guī)劃和解決城市供水水質(zhì)問題，隨后，住建部將其落實到加快凈水廠工藝改造、管網(wǎng)改造和降低漏損三個方面。在各省申報基礎(chǔ)上，住建部匯總并提出了資金達1千多億的水廠管網(wǎng)改造和加強水質(zhì)監(jiān)督監(jiān)測的投資計劃。

人們不禁會問，關(guān)系國計民生的城市供水一直都是市政公用事業(yè)中排在第一位的重要組成部分，幾十年發(fā)展下來，為什么會有這么大的投資欠賬？這些欠賬如果真實存在，其產(chǎn)生的深刻原因是什么？

一、供水服務是最基本的市政公共服務

在我國，城市供水屬于地方城市政府負責的市政公用事業(yè)，在經(jīng)營層面，供水服務則是具有自然壟斷屬性的公共服務。供水服務是每個城市不可或缺的、最基本的公共服務，它關(guān)系城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)系民生。因此，將城市供水作為基礎(chǔ)性公共服務也成為國際慣例。

我國的有關(guān)法規(guī)，以及各有關(guān)部委、地方政府出臺的規(guī)章和政策，都是把供水排在市政公用事業(yè)的第一位。城市供水服務水平是城市現(xiàn)代化程度的重要標志，是城市可持續(xù)發(fā)展的有力保障，城市良好的水質(zhì)和供水服務所帶來的整個城市的競爭力的提高和經(jīng)濟的發(fā)展，使得城市所有居民都能夠受益。供水因此成為地方政府的首要責任之一，一旦城市供水出現(xiàn)問題，地方行政首長會被首先問責。

二、供水服務所面臨的投資需求

然而，這樣一種重要的公共服務領(lǐng)域，卻存在巨大投資缺口。

首先，中國人均淡水資源貧乏。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，我國人均水資源量僅為世界人均的四分之一，有7 個省、自治區(qū)的人均水資源量低于國際標準規(guī)定的生存的起碼要求（1000m³/人）。¹ 正是由于我國水資源總量稀缺，各地都在“搶占”水資源，在為長遠發(fā)展做準備，造成巨大投資增量，如哈爾濱市在松花江危機之后投數(shù)十億修建磨盤山水庫及配套水廠。

第二，隨著我國城市化步伐加快，供水需求總量也在不斷提高。近年來，我國城鎮(zhèn)人口平均每年增長接近2000萬人，建成區(qū)面積平均每年擴大約1800平方公里。²與城市化伴隨而來的，就是對包括供水在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的要求在增加，新增巨大投入需求。

第三，由于各種污染物的排放，我國飲用水水源水質(zhì)日益惡化，常規(guī)水廠的工藝已顯得力不從心；與此同時，國家提高了飲用水標準。2007年，《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749－2006）強制性國家標準發(fā)布，于2007年7月1日起開始分階段實施，2012年全面施行。原水水質(zhì)惡化和水質(zhì)標準要求提高的雙面夾擊，使幾千座水廠和管網(wǎng)的改造極為迫切，這些無疑也需要巨額資金投入。

第四，我國供水行業(yè)檢測水平堪憂，許多水廠根本沒有檢測能力。2007年11月，建設(shè)部城市供水水質(zhì)監(jiān)測中心在第三屆國家環(huán)境與健康論壇上道出了供水行業(yè)驚人的檢測現(xiàn)狀：“目前中國660多個設(shè)市城市的3000多家水廠中，能完全執(zhí)行全部106項檢測的不會超過10家；能檢測42個強制項目的，也只有不到15%；有約51%的供水企業(yè)根本沒有檢測能力”。雖然，官方公布的水質(zhì)達標率很高，但是，實際水質(zhì)達標率堪憂。

三、 迷失的中國城市供水

自從1998年發(fā)布了《城市供水價格管理辦法》，供水服務就走上了一條迷失之路，如今城市供水已經(jīng)在政府投資系列中迷失多年。

供水，如此重要的領(lǐng)域，面對如此巨大的投資需求，雖然城市供水保留在市政公用事業(yè)中第一的排名，但是十多年來，政府財政投資基本歸零，無論是中央財政還是地方財政。

2008年11月中央政府出臺的“4萬億”投資計劃，有“節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)，技術(shù)改造與科技創(chuàng)新，鐵路、高速公路、農(nóng)田水利等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，但是唯獨沒有涉及供水。³在即將制定的政府投資性“十二五”規(guī)劃里，供水設(shè)施也難有位置，政府的投資可能只包括監(jiān)測費用。最近2年多來，國家出臺的一系列投資規(guī)劃，對污水處理、垃圾處理都有所考慮，唯獨供水只做發(fā)展行業(yè)規(guī)劃和水質(zhì)目標規(guī)劃，不做政府投資規(guī)劃。

從投資層面我們看到，政府沒有把供水服務當作自己的一種責任，把供水服務當“商品房”來對待，沒有把它當作“政策性住房”。

對于供水事業(yè)、供水服務的發(fā)展，各方都寄希望于水價，政府財政不愿負擔。供水全成本和收益在1998年隨著《城市供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，各種引水工程的費用在2004年隨著《水利工程供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，水資源總量稀缺而產(chǎn)生的水資源費也全面進入水價。

但是，社會對水價支付意愿和支付能力都面臨考驗。在財稅體制不健全的背景下，社會不愿意支付水價的意愿快速上漲。當前，由于原水的污染和社會對服務要求的提升，供水行業(yè)總體處于經(jīng)營成本持續(xù)上升和水價調(diào)整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來，許多城市實現(xiàn)了水價上調(diào)，也是在重重爭議和民眾的反對聲中進行的，政府和供水企業(yè)都陷于被動狀態(tài)。水價相比其他方面的關(guān)系民生的產(chǎn)品價格來說，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內(nèi)，調(diào)漲的影響并不是最大的，為什么非議眾多呢？表面上的原因就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，而根本原因卻是政府投資責任缺失，因此簡單求助于水價，造成社會與供水企業(yè)矛盾加劇。⁴

面對因為社會發(fā)展、水資源短缺和環(huán)境污染等復合因素所造成的巨大供水投資需求，僅僅靠水價不能滿足供水行業(yè)的投資和運營成本需求。另外，各地自來水資產(chǎn)的簡單變賣，更是雪上加霜——財政不僅不投資了，地方政府還在變賣水務資產(chǎn)，以填補城市發(fā)展的其他資金漏洞。而每次變賣都要產(chǎn)生一些資產(chǎn)代價留給水價，將壓力推給未來的水價，這不僅是政府投資的缺位，更是對供水服務的不負責任。

供水行業(yè)最近十年的畸形發(fā)展已經(jīng)是在透支未來，大量透支使許多城市在自來水公司財務上已經(jīng)無以為繼：自來水公司大部分負債高，收益率低，可持續(xù)能力差。因此，現(xiàn)在盤點下來投資窟窿有千億之多并不奇怪，也是窟窿還更大。

四、迷失的原因分析

供水公共服務的責任迷失絕非偶然。其首要原因是由于對《城市供水價格管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的誤讀。1998年，由當時的國家計委和建設(shè)部聯(lián)合出臺的《辦法》中規(guī)定：制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則。辦法沒有強調(diào)卻也沒有否定在價格不能到位的情況下的政府所肩負的投資責任。對這個辦法的普遍誤讀為實施價格管理辦法后，政府投資予以免責，而這種誤讀斷絕了財政資金的輸血管。事實上《辦法》所規(guī)定的價格形成機制至今也沒有理順，也就是說，《辦法》一方面斷絕了政府的財政投資，另一方面，在各方制約之下，水價也根本就沒有能夠跟上填補投資缺口。這條迷失之路一走12年。

這種對《辦法》的誤讀在城市化快速發(fā)展，地方政府普遍缺錢的背景下，似乎是必然。有些相似的例子是：同樣是1998年啟動的住宅改革，政府將住房完全推向市場，免除政府的投資責任。事實上，10年后政府發(fā)現(xiàn)，即便是住宅商品化了，政府仍然有義務對關(guān)系民生的政策性住房予以補貼。

其次，個別供水項目的資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓誤導了政府和行業(yè)。個別供水市場化項目由于不合理的責任切割，別有用心者將一些政府責任去掉以后，在根本無法實施的、卻看似美妙的《辦法》所規(guī)定的資產(chǎn)收益率的誤導下，把供水資產(chǎn)包裝成表面看似優(yōu)良的資產(chǎn)，造成水務投資人競相“溢價”搶購。這種資產(chǎn)溢價所造成假象，使政府和社會誤以為供水行業(yè)僅憑自身經(jīng)營就能實現(xiàn)未來豐厚收益，更加斷絕了政府財政的輸血通道。事實上，供水資產(chǎn)溢價所得實質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者價格承諾交換所得。⁵

第三，中央政府財政的轉(zhuǎn)移支付在供水上同樣缺位。轉(zhuǎn)移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財政政策。財政轉(zhuǎn)移支付的目的是使貧困地區(qū)能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。但是，既然，中央政府已經(jīng)將供水從公共服務領(lǐng)域剔除，并根據(jù)《城市供水價格管理辦法》認定供水的性質(zhì)是從價的，從而中央政府財政轉(zhuǎn)移支付在供水領(lǐng)域的投資通道也被堵上了。

五、迷失之下可能產(chǎn)生的威脅

《生活飲用水衛(wèi)生標準》最遲于2012年7月1日全面實施。而中國城市供水迷失可能產(chǎn)生的威脅，最讓人擔憂的是水質(zhì)的安全性威脅，2012年新標準的實施可能落空。因為標準落到實處，難的不僅僅是工藝技術(shù)問題，還有設(shè)施改造的投資問題，有了投資還需要有足夠的時間去實施，其后，供水成本也會隨之上升，如果這些成本完全進入價格，水價格上漲壓力也會增大。

另外，提高水質(zhì)檢測能力和監(jiān)管水平與改造供水設(shè)施同樣重要，也是施行新水質(zhì)標準必須同步完成的重要任務。然而，目前我國大多數(shù)供水企業(yè)的水質(zhì)檢測能力欠賬太大，各供水企業(yè)在資金緊張的背景下，首先砍掉的是檢測成本。

更為嚴峻的形勢是，在這種繼續(xù)迷失的趨勢下，部分自來水公司可能經(jīng)濟上無以為繼，從而降低服務質(zhì)量，最終損害的是公眾的利益。同時，城市供水失去外部輸血的情況下，設(shè)施能力可能發(fā)展不足，難以應對高速的城市化，不能滿足城市發(fā)展需要。

六、路在何方？

好比曾經(jīng)迷失的住房改革，艱難地逐步回歸政府責任，對于城市供水而言，現(xiàn)在落實政府責任仍然不晚。

首先，供水服務的公司經(jīng)營模式國際通行，且行之有效，但是這不意味免除政府責任。中國需要在法律層面上明確供水服務的公共品屬性，明確政府在供水服務中的必然責任，地方政府是供水服務當仁不讓的第一責任人。

其次，推進供水資產(chǎn)與運營服務的分離，讓供水設(shè)施投資在財政列支中重新開戶，就像把“政策性住房”再次在政府財政支出中開戶一樣，如果價格不能覆蓋成本，政府財政必須出手充分保證基本供水服務的投資要求。

第三，堅決繼續(xù)在供水運營服務環(huán)節(jié)引入市場機制以約束供水服務成本，切忌非此即彼，避免一但強調(diào)政府責任就施行政府壟斷經(jīng)營，應以市場機制不斷提高服務效率。

第四，公眾水價至少覆蓋全運營服務成本，而政府投資至少需要覆蓋管網(wǎng)和水源工程，也就是說戰(zhàn)略性調(diào)水工程、水源保障工程以及管網(wǎng)改造的投資不應完全進入末端價格，水廠設(shè)施的投資回報可以根據(jù)各地財政情況和公眾支付意愿酌情選擇。

第五，盡快修改《城市供水價格管理辦法》和《水利工程供水價格管理辦法》，使其成為真正適用的制度，并適應強化供水服務的公共服務特性的需要。

第六，各級國資委應將政府財政投資建設(shè)的供水資產(chǎn)納入非經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍之內(nèi)，停止非經(jīng)營性供水資產(chǎn)的經(jīng)營性轉(zhuǎn)讓，停止盤活非經(jīng)營性供水資產(chǎn)，禁止地方政府通過出讓非經(jīng)營水務資產(chǎn)等方式逃避政府責任，加劇水價壓力。

一點期望

作為城市供水的行業(yè)主管部門，住建部對于供水公共服務責任的迷失應該承擔責任。目前，住建部反思之后所提出的供水行業(yè)投資規(guī)劃，是公共服務責任回歸的開始，期望這種回歸能夠得到國務院其他綜合部門的共識。