社會(huì)體制變革影響水業(yè)政策走向
4月2日-3日，第八屆2010城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇在北京友誼賓館友誼宮成功舉行。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任、中國水網(wǎng)顧問總編傅濤在會(huì)上就城市水業(yè)政策與市場(chǎng)走向作了主題發(fā)言，從公平、民生、服務(wù)均等化等多個(gè)角度，深入探討了社會(huì)體制變革下城市水業(yè)的政策發(fā)展方向。
傅濤指出，十年來，水業(yè)改革的動(dòng)力源于對(duì)計(jì)劃體制下生產(chǎn)力的釋放，以及城市化進(jìn)程中滿足投資和發(fā)展速度的需要。在這種情況下，城市水業(yè)形成了以投資和建設(shè)為主導(dǎo)的管理體系，形成了城鄉(xiāng)兩元的水務(wù)服務(wù)體系。污水領(lǐng)域形成了以特許經(jīng)營為主導(dǎo)的市場(chǎng)參與體系，供水領(lǐng)域形成了以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓為主導(dǎo)的市場(chǎng)參與體系。
談到公平性要求對(duì)水業(yè)政策的影響，傅濤認(rèn)為，從2008年開始，公平性要求逐漸成為影響水業(yè)市場(chǎng)政策走向的重要因素，效率和公平的天平由偏重效率向平衡傾斜，改革重心正在從經(jīng)濟(jì)體制改革向社會(huì)體制改革轉(zhuǎn)移，民生、公平、均等、可持續(xù)性得到了國家更多的強(qiáng)調(diào)和關(guān)注。經(jīng)濟(jì)體制改革本身也在深化，調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加活力，保障民生、提升開放成為2010年經(jīng)濟(jì)體制改革的主要方向。傅濤提出，在這樣的轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市水業(yè)的政策趨勢(shì)有以下幾方面需要得到重視：
一是公平性要求影響價(jià)格走向。貧富差距的拉大造成公平性的問題日益突出，盡管水價(jià)對(duì)國民收入的影響非常微小，2009年水價(jià)上漲卻引起了巨大爭(zhēng)議，這是民眾對(duì)公平性訴求的結(jié)果。換言之，在追求公平的社會(huì)背景下，公眾的支付意愿將越來越大地影響價(jià)格政策。政府需要建立公平合理的成本分擔(dān)體系，比如強(qiáng)化政府采購支付責(zé)任、加速推進(jìn)階梯水價(jià)、以績效管理為基礎(chǔ)的價(jià)格管理環(huán)節(jié)等。
第二，公平性還會(huì)影響水資源政策的走向，區(qū)域公平性將使政府的行政性水資源調(diào)配受到制約。過去國家對(duì)水資源的管理，不論是南水北調(diào)還是跨流域調(diào)水，基本由中央直接決策，地方政府幾乎沒有干涉的權(quán)利?，F(xiàn)階段除了貧富差距，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距同樣在拉大，政府對(duì)水資源調(diào)配的決策出發(fā)點(diǎn)，是否要更多地考慮地方權(quán)益和民主，是否要保障屬地的權(quán)利，以及水利部門正在推動(dòng)的水權(quán)政策，這些方向在公平性要求更高的情況下勢(shì)必成為需要關(guān)注的重點(diǎn)。
第三，服務(wù)均等性擴(kuò)展了水業(yè)服務(wù)的范圍。目前，我國城鄉(xiāng)界限明顯，鮮明的兩元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬傷。我們靠兩元化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，同時(shí)也對(duì)資源環(huán)境造成了傷害。在均等化的要求下，資源向城市集中，污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的時(shí)代正在過去，城市服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)正在受鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)普遍性的挑戰(zhàn)。但在挑戰(zhàn)之下，環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)也得到了拓展，中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村都開始考慮基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城市水業(yè)的市場(chǎng)范圍將更加廣闊。
第四，服務(wù)均等化影響著特許經(jīng)營政策和投資政策。一方面，在政府要求下擴(kuò)張的部分環(huán)境服務(wù)存在經(jīng)濟(jì)的不合理性，而市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要持續(xù)的盈利和穩(wěn)定的經(jīng)營，如何建立與政府投資有效銜接的盈利模式是需要解決的難點(diǎn)。與此同時(shí)，大部分財(cái)權(quán)集中在中央，如果沒有中央足夠、持續(xù)和穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付支持，地方政府就無法調(diào)動(dòng)更多的資源實(shí)現(xiàn)對(duì)投資人的有效采購，支付能力的限制將影響新增市場(chǎng)的可持續(xù)性。此外，長期以來分散、規(guī)模小、難以管理的小型設(shè)施的成本趨于提高，這部分成本如何支付？這些問題如果不解決，那么均等化催生出來的所謂新需求就不能轉(zhuǎn)化成為真正的水務(wù)市場(chǎng)。
第五，關(guān)注民生強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)責(zé)任。以前政府對(duì)環(huán)境方面的職責(zé)定位多是從管理角度出發(fā)，實(shí)際上在城市水務(wù)領(lǐng)域，政府承擔(dān)的職責(zé)更多是公共服務(wù)，這是由公共服務(wù)的基礎(chǔ)性和保障性決定的。近年來對(duì)民生的強(qiáng)調(diào)突顯了政府的公共服務(wù)職能，這也影響了我們對(duì)一些市場(chǎng)界限的界定。比如先進(jìn)性和基礎(chǔ)性的差異問題，過去我們一味追求先進(jìn)性、標(biāo)準(zhǔn)性的提高，實(shí)際上在基本的公共服務(wù)都沒有完全保證的前提下，提出過高的先進(jìn)性要求是脫離實(shí)際的。同樣，關(guān)于無害化和資源化的優(yōu)先次序，在基本的無害化都沒有完全做到的情況下，大力推進(jìn)并不屬于公共服務(wù)范疇的資源化是需要斟酌的。越來越嚴(yán)重的污染對(duì)城市居民基本的安全與健康保障提出了更高的要求，這將促使服務(wù)于民生的環(huán)境服務(wù)在深度和范圍上的不斷延伸。從供排水到垃圾，再到土地甚至河流的修復(fù)等等，這些領(lǐng)域都可能成為水務(wù)領(lǐng)域所關(guān)聯(lián)的、可拓展的市場(chǎng)，如何使其真正成為企業(yè)可以介入、市場(chǎng)資金可以涉足的領(lǐng)域，需要模式創(chuàng)新，需要進(jìn)行設(shè)計(jì)。但有一點(diǎn)是可以肯定的，對(duì)民生化的要求一定會(huì)拓展地方政府出于公共服務(wù)角度的需求，環(huán)境的發(fā)展空間是寬闊的。
在本次論壇上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司水務(wù)處處長章林偉也指出，我國水務(wù)行業(yè)面臨著快速城市化及生態(tài)、民生、資金等方面的挑戰(zhàn)與壓力。比如排水系統(tǒng)方面，環(huán)境承載力有限，而我國處理設(shè)施的建設(shè)，還存在問題，盡管“十一五”花了很大的力量，處理能力翻了一番，但是城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別非常大，現(xiàn)在還有120多個(gè)城市沒有污水處理設(shè)施，70％以上的縣沒有污水處理設(shè)施，鎮(zhèn)就更不用說。