市政公用事業(yè)新一輪行業(yè)改革方案建議
一、改革目標(biāo) 貫徹落實十八屆三中全會提出的相關(guān)改革目標(biāo)：在深入理解和兼顧市政公用行業(yè)民生性和自然壟斷特點基礎(chǔ)上，做好政企分開、特許經(jīng)營、政府采購公共服務(wù)和政府監(jiān)管，正確處理政府和市場的關(guān)系，積極發(fā)揮市場機制的決定性作用。 二、改革總體思路 以增量和存量設(shè)施中全面推行特許經(jīng)營制度和政府采購服務(wù)為抓手，推進落實市政公用事業(yè)政企分開、政事分開；以鼓勵PPP模式為抓手，在有需求的地方和行業(yè)積極引導(dǎo)各類社會資本進入市政公用事業(yè)；以提高行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨區(qū)域服務(wù)、增加財政政策引導(dǎo)為抓手，推動提高行業(yè)集中度，培育市政公用行業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè)；以完善準(zhǔn)入、運營、價格和補貼制度為主要抓手，建立健全適合于各類資本平等參與的市政公用事業(yè)科學(xué)監(jiān)管體系。 三、主要改革措施 應(yīng)該肯定，市政公用事業(yè)在2002年提出加快推進市場化進程改革以來，尤其是2004年頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法后，相比其它基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，引進社會資本、發(fā)揮市場機制方面取得了非常顯著的成績。但是，上一輪改革中暴露出來的問題也說明，亟待在成本監(jiān)審、定價機制、績效對比、增加透明度和公眾參與方面，進一步深化改革。主要措施建議如下： （一）激活和完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度。2004年的126號文，提出了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的正確改革方向，但實施中存在兩個問題：一是對特許經(jīng)營制度的認識不深、闡釋不透，導(dǎo)致實踐上理解不準(zhǔn)確，操作不恰當(dāng)，誤把所有關(guān)涉市場機制的模式措施都歸為特許經(jīng)營。二是僅在增量設(shè)施和項目中施行特許經(jīng)營，簽定特許協(xié)議，而大量的存量設(shè)施和國有在營市政公用企業(yè)完全沒有施行，導(dǎo)致這一制度成為是“半拉子工程”，進而使得大量政企不分、政事不分的現(xiàn)象繼續(xù)長期存在。 （二）推進政府采購公用事業(yè)服務(wù)，保障公用事業(yè)企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)，約束政府主導(dǎo)造成的重復(fù)建設(shè)。市政公用事業(yè)具有民生性，其終端（用戶）價格實行政府定價理所應(yīng)當(dāng)，政府毫無疑問是市政公用事業(yè)服務(wù)的最終責(zé)任主體。但是，提供公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)需要獲得市場地位，按照市場規(guī)律行動，保證企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)，處理好政企關(guān)系的最佳方式即是推行地方政府采購公用事業(yè)服務(wù)。 基于契約（特許經(jīng)營協(xié)議及配套的相關(guān)服務(wù)協(xié)議）的政府采購公用事業(yè)服務(wù)，一方面更容易劃分清楚政企關(guān)系，另一方面能夠方便對接各種產(chǎn)權(quán)所有制的特許經(jīng)營者（服務(wù)提供者）；再有，在終端價格無法覆蓋完全成本的情況下，政府能制度化地提供財務(wù)補貼，進而要求推進政府中期財政預(yù)算規(guī)劃能力。 （三）鼓勵通過PPP（Public-Private Partnership, 公私協(xié)作）引入社會資本參與。我們認為，在市政公用事業(yè)行業(yè)，特許經(jīng)營設(shè)施和項目并不一定要是社會資本投資運營的PPP模式，不搞一刀切，財力殷實的地方政府投資運營應(yīng)予認可，但市政公用事業(yè)的PPP一定是特許經(jīng)營項目。特許經(jīng)營與PPP有交集，卻并非同一概念。應(yīng)該鼓勵運用各種PPP模式，譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引導(dǎo)社會資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗進入市政公用事業(yè)，形成績效比對和競爭機制下的鯰魚效應(yīng)，強化地方政府的契約意識。 PPP合同關(guān)系，就是社會資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購公共服務(wù)的法律關(guān)系。不要求所有的地方政府和市政公用事業(yè)都要實行PPP，應(yīng)該視地方政府財力規(guī)劃、政府對公用事業(yè)服務(wù)效率的要求、現(xiàn)有在位運營商的績效表現(xiàn)、行業(yè)或項目的技術(shù)新穎性等、市場供給狀況等因素，在公開行業(yè)績效信息的基礎(chǔ)上，綜合權(quán)衡后由地方政府決定是否及如何在當(dāng)?shù)氐氖姓眯袠I(yè)引入PPP模式。 （四）合理引導(dǎo)行業(yè)集中度適度提高，促進行業(yè)運營管理水平提升。我國市政公用事業(yè)的一個明顯特征是“小、散、弱”，企業(yè)管理水平和技術(shù)投入因此也差強人意。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化過程中，有必要通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨地區(qū)共建共用、跨區(qū)域綜合服務(wù)等方式，必要時借助財政政策等引導(dǎo)手段，促進市政公用行業(yè)的大型企業(yè)出現(xiàn)和成長，形成中國市政公用事業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè)，具備條件的甚至走出去參與國際競爭。但這種引導(dǎo)不應(yīng)該理解為政府的拉郎配和簡單的小舢板捆綁，應(yīng)該采市場化的兼并收購，讓規(guī)模經(jīng)濟和協(xié)同效應(yīng)等市場機制的內(nèi)力發(fā)功。政府應(yīng)該著力消除跨區(qū)域并購的準(zhǔn)入障礙和明晰服務(wù)監(jiān)管要求、價格補償機制等制度供給。 （五）健全市政公用行業(yè)監(jiān)管體系，特別是價格監(jiān)管機制。市政公用事業(yè)之所以停留在“聞起來香，吃下去澀”的現(xiàn)狀，重要原因在于監(jiān)管體系不完善，尤其是起著指揮棒作用的服務(wù)價格機制。由于現(xiàn)行管理體制的分割，市政公用行業(yè)管理部門雖然熟悉了解行業(yè)，但在關(guān)鍵問題上發(fā)揮作用受到限制。 如果將市政公用事業(yè)的提供過程從另一個角度看作是政府采購公共服務(wù)，那么情況又豁然開朗。我們承認，價格管理部門強調(diào)和管制的市政公用事業(yè)服務(wù)終端價格的民生性、公益性是非常合理的，我們更進一步認為它需要更高的透明度、資本投資的可規(guī)劃性、公眾參與度；同時市政公用行業(yè)管理部門可以將“政府采購合同價格（或服務(wù)價格）”與“財政補貼”（終端/用戶價格與服務(wù)價格的差額）作為兩個監(jiān)管的重點，結(jié)合特許經(jīng)營制度和政府采購服務(wù)的合同安排，與財政部門配合，形成一套行業(yè)管理部門引導(dǎo)市政公用事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的抓手。 按上述思路，行業(yè)管理部門協(xié)助地方政府及財政部門，監(jiān)審好公用事業(yè)特許運營商的成本，按照中長期服務(wù)采購合同（特許協(xié)議及其配套合同）和政府允許的終端價格，定期計算支付或扣收用戶現(xiàn)金流低于或高于監(jiān)審成本及合理盈利所需的現(xiàn)金流部分。這些成本監(jiān)審和服務(wù)成本差額補貼的中長期合同和財務(wù)規(guī)劃，為地方政府財政中期規(guī)劃提供了技術(shù)基礎(chǔ)。對于欠發(fā)達地區(qū)和重點扶持地區(qū)和方向，中央政府財政可以建立專項資金用于引導(dǎo)性補助補貼。 （六）建立和健全市政公用投資約束機制，防范重復(fù)建設(shè)、低效建設(shè)和地方債務(wù)風(fēng)險。按上述改革方案，地方政府對市政公用事業(yè)的新增資本投資需求將通過下達給特許經(jīng)營者（可能是地方政府直接擁有的，也可能是社會資本投資、參股的混合所有制運營商），并通過特許協(xié)議預(yù)先約定的機制進入服務(wù)價格，影響今后政府采購公用事業(yè)服務(wù)所需支付的服務(wù)價格，輔以投資規(guī)劃公開、成本公開，人大專門委員會的聽證等措施，從而形成投資約束機制。 政企分開落實，特許經(jīng)營關(guān)系明晰后，地方政府以前那種一味讓公用事業(yè)企業(yè)承債進行固定資產(chǎn)投資，甚至重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)的現(xiàn)象，可能得到相當(dāng)程度的抑制，由于市政公用事業(yè)的無序投入形成的地方債務(wù)風(fēng)險也可以得到緩解。 四、配套制度和保障措施 為實現(xiàn)前述目標(biāo)，需要提出及施行以下配套制度和保障措施： （一）重新修訂，爭取由國務(wù)院頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》 （二）起草、修訂發(fā)布市政公用各子行業(yè)的《特許經(jīng)營合同》及配套《公用事業(yè)服務(wù)采購協(xié)議》示范建議文本 （三）起草發(fā)布《促進民間參與市政公用事業(yè)（PPP）管理辦法》 （四）起草發(fā)布《市政公用事業(yè)服務(wù)監(jiān)管指引》 （五）與財政部門聯(lián)合起草發(fā)布《市政公用事業(yè)引入民間資本的專項引導(dǎo)資金管理辦法》 （六）與發(fā)改、商務(wù)等部門聯(lián)合起草發(fā)布《推進市政公用事業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展的意見》，包括中資企業(yè)走出去進行海外公用事業(yè)項目投資的鼓勵政策 （七）制訂市政公用各子行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵大型企業(yè)進行跨區(qū)域服務(wù)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟 |