透視發(fā)改943號文，供水行業(yè)的“表里救心丸”
7月2日，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(以下簡稱《意見》)，就固廢處理收費機制、污水處理收費政策、節(jié)約用水價格機制等提出相應(yīng)意見，旨在充分運用市場化手段，推進資源環(huán)境價格改革，促進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。本文將基于供水價格部分進行探討。
《意見》在“建立有利于節(jié)約用水的價格機制”的章節(jié)中首要指出：建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、促進節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，保障供水工程和設(shè)施良性運行，促進節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。值得強調(diào)的是，《意見》并不是一個“一刀切”的價格調(diào)整文件，而是把重點放在機制的探索和建立上。由于各地的資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會承受能力等不同，《意見》為各地的政策創(chuàng)新預(yù)留了空間。
目前，我國水價主要由基本水價、水資源費、水利工程費、污水處理費(代收)組成，個別地區(qū)也將二次供水費計入價內(nèi)，或是收取公用事業(yè)附加費、代收排水管網(wǎng)費、代收垃圾費等。據(jù)E20·供水聯(lián)盟的數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年底，全國36個重點城市的居民生活用水價格(包括基本水價、水資源費、水利工程費，不包括污水處理費)平均值為2.29元。其中，有42%的城市居民用水價格低于2元，44%的城市在2~3元之間，14%的城市價格高于3元。
E20·供水聯(lián)盟編寫的《水價二十講》提到，現(xiàn)階段，我國水費支出占城市人均可支配收入的1%左右，國際上比較常見的是2~3%，而世界銀行給出的居民承受上限是不超過5%。從這個角度來看，我國水價在合理承受力上還有一定的空間。但是，我國城市和農(nóng)村水價長期成本倒掛嚴(yán)重，調(diào)整周期長，供水行業(yè)市場化改革后的定價機制沒有理順，供水企業(yè)生存艱難，甚至影響到供水質(zhì)量和供水服務(wù)。
現(xiàn)行定價機制亟待完善
對于我國的供水服務(wù)而言，由于其公共性和市場經(jīng)營性的雙重屬性，水價一直處于尷尬的境地。我國城市供水價格的定價依據(jù)是1998年由國家計委和建設(shè)部制定的《城市供水價格管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)。該《辦法》第十條規(guī)定：制定城市供水價格應(yīng)遵循補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則。第十一條規(guī)定：供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤率8-10%。具體的利潤水平由所在城市確定。
E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長傅濤在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，《辦法》的制定有其時代背景，當(dāng)時的財政投入不足以支撐供水系統(tǒng)的支出，因此其投資主體主要來自市場，并且當(dāng)時政府給這些供水企業(yè)一個8-10%的盈利空間。
“1998年亞洲金融危機，當(dāng)時通貨膨脹很嚴(yán)重，資產(chǎn)收益率很高，8-10%的收益率是合理的，但后來資產(chǎn)收益率下降了，8-10%的收益率就顯的比較偏高了，但是一直沒有調(diào)整。這一《辦法》已經(jīng)實行20年了。”傅濤表示，其實這一收益率后來就達(dá)不到了，屬于政策和實施嚴(yán)重分離的領(lǐng)域。
“1998年版的《辦法》雖確定了基本的定價原則，即成本加成、保本微利，但缺少一個類似于油價的價格聯(lián)動機制，我們雖然有成本監(jiān)審的相關(guān)意見辦法，但申請調(diào)價需上報定價成本監(jiān)審，之后還有價格聽證會，這中間有一個漫長的周期，滯后性長達(dá)一兩年，對整個行業(yè)有非常大的影響?！备禎f，如果供水的成本上升，而企業(yè)受限于政府的一些宏觀調(diào)控政策收益率偏低，同時沒有價格聯(lián)動機制，那么公共供水服務(wù)就會非?？皯n。
因此不少城市形成了虧損—調(diào)價—再虧損—再調(diào)價的惡性循環(huán)，供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量難以保障，公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿意。
傅濤表示，此次《意見》提出“建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制”可以說是一個很重要的突破。
此外，水價的調(diào)整不能完全基于成本，否則不利于調(diào)動企業(yè)提高水質(zhì)和服務(wù)水平的積極性?！凹钐嵘┧|(zhì)量的價格形成”很有創(chuàng)新價值也有挑戰(zhàn)性。
動態(tài)調(diào)整機制需大力探索
供水價格進行成本核定時，只注重彌補歷史成本，可以緩解過去發(fā)生的困境，卻無法預(yù)料和包含未來可能出現(xiàn)的變動。動態(tài)調(diào)整機制的建立，使供水價格與相關(guān)因素協(xié)調(diào)，實現(xiàn)與相關(guān)因素聯(lián)動的調(diào)整，給供水行業(yè)的發(fā)展帶來極大的信心。
然而，《意見》中并未對動態(tài)調(diào)整機制所包含的范疇進行明確的規(guī)定，是否像一些城市已經(jīng)實現(xiàn)的與水資源費等行政性收費同步同方向的聯(lián)動調(diào)整?還是可以考慮與CPI聯(lián)動調(diào)整?甚至聽證調(diào)價機制本身?這些都需要各地的探索與實踐，未來E20也期望看到地方的試點實施細(xì)則。
其實，在一些城市的水價調(diào)整過程中，時不時會出現(xiàn)污水處理費“搭著基本水價上調(diào)的便車”一起上調(diào)，似乎讓公眾更難以接受，給水價調(diào)整帶來更多的困難。那么，代收費與供水價格的聯(lián)動調(diào)整，該如何設(shè)置、劃分，又是一個復(fù)雜的話題。
居民、非居民差別進一步拉大
《意見》中明確提到：逐步將居民用水價格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價格調(diào)整至補償成本并合理盈利水平;進一步拉大特種用水與非居民用水的價差，缺水地區(qū)二者比價原則上不低于3:1。
傅濤分析，居民用水價格調(diào)整至“不低于”成本水平，“不低于”也就是說至少要覆蓋成本，但并沒有提到企業(yè)有沒有一定的合理盈利區(qū)間。從居民的角度來說，理論上講供水價格不會有明顯上升，跟現(xiàn)在的狀況應(yīng)該會持平。這也體現(xiàn)出新時代以人民群眾利益為中心的調(diào)價思路。
相對于1998年的《辦法》，《意見》只是提到非居民供水價格要調(diào)整至“補償成本并合理盈利水平”，而并沒有給企業(yè)提供一個明確數(shù)值的合理盈利區(qū)間。
對此，傅濤認(rèn)為《意見》對特種用水和非居民用水做了強制性規(guī)定，表明節(jié)約用水是很重要的一個方向。對于特種用水和非居民用水的企業(yè)而言，會增加其用水成本，階梯水價會進一步加大。
“對于供水企業(yè)而言，其盈利點將更多地轉(zhuǎn)向特種用水和非居民用水方面。對于主要以提供居民用水為主的企業(yè)有負(fù)面影響，盈利會減小，對于主要以提供特種用水和非居民用水為主的企業(yè)而言會有正面影響，利潤會增加?！?/span>
當(dāng)然，傅濤也表示，這只是發(fā)改委下發(fā)的《意見》，沒有明確原來的《辦法》就此作廢，之后應(yīng)該會盡快制定實施細(xì)則，“必須要像油價一樣建立合理的、及時的聯(lián)動機制，及時合理的調(diào)節(jié)機制，這樣對整個行業(yè)是很大的利好?！?/span>
全面推進非居民用水超定額累進加價制度
《意見》還提及，全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度。對標(biāo)先進企業(yè)，科學(xué)制定用水定額并動態(tài)調(diào)整，合理確定分檔水量和加價標(biāo)準(zhǔn)，2020年底前要全面落實到位。缺水地區(qū)要從緊制定或修訂用水定額，提高加價標(biāo)準(zhǔn)，充分反映水資源稀缺程度。對“兩高一剩”(高耗能、高污染、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩)等行業(yè)實行更高的加價標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
目前，非居民用水占全國城鎮(zhèn)供水總量的比例約50%。此舉有利于提高非居民用戶節(jié)水意識，引導(dǎo)非居民用戶，特別是高耗水行業(yè)和用水大戶節(jié)水，充分發(fā)揮價格機制在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用，對促進水資源可持續(xù)利用和城鎮(zhèn)節(jié)水減排，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進綠色發(fā)展具有十分重要的意義。
其實在去年10月，國家發(fā)改委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格〔2017〕1792號)。1792號文件對用水定額、分檔水量、加價標(biāo)準(zhǔn)、加價項目、計費周期等內(nèi)容給出更具體的指導(dǎo)。如各地可選用國家分行業(yè)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)，也可結(jié)合當(dāng)?shù)胤蔷用裼脩舻纳a(chǎn)、經(jīng)營用水實際情況，制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的分行業(yè)用水定額;原則上水量分檔不少于三檔，二檔水價加價標(biāo)準(zhǔn)不低于0.5倍，三檔水價加價標(biāo)準(zhǔn)不低于1倍，具體分檔水量和加價標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定;非居民用水超定額累進加價原則上僅為自來水價加價，不包含水資源費、污水處理費和各種附加。
近年來，一些地方結(jié)合實際，出臺了非居民用水超定額累進加價政策，如福州市(其分檔水量和加價標(biāo)準(zhǔn)見下圖)，取得了一定成效。
另外，《意見》中還提到：按照與自來水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價格，推動園林綠化、道路清掃、消防等公共領(lǐng)域使用再生水?！芭c自來水保持競爭優(yōu)勢的原則”就表明再生水價格低于自來水價格，但其實不能過低，需要達(dá)到一個平衡，即保證生產(chǎn)再生水的企業(yè)也有一定的利潤空間。
價格機制離不開健全的成本監(jiān)審
水價動態(tài)調(diào)整機制的建立，需要充分反映供水成本，很重要的前提條件就是健全成本監(jiān)審。2010年國家發(fā)改委印發(fā)的《城市供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》，為城市的供水成本監(jiān)審工作提供了大方向的指導(dǎo)。但8年過去，該文件依然處于試行階段，對一些具體的成本項目測算還存在不足;且技術(shù)條件、用工方式發(fā)生很大的變化，《成本監(jiān)審辦法》需要國家層面的更新和進一步的完善。
2017年11月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進一步加強壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2017〕1554號)。1554號文件指出，健全壟斷行業(yè)成本監(jiān)審規(guī)則，明確壟斷行業(yè)定價成本構(gòu)成和具體審核標(biāo)準(zhǔn)，特別是細(xì)化職工薪酬、折舊費、漏損率等約束性指標(biāo);扎實開展壟斷行業(yè)成本監(jiān)審，合理歸集、分?jǐn)偤秃怂愠杀荆瑖?yán)格核減不應(yīng)計入定價成本的費用，強化成本約束。供水行業(yè)作為自然壟斷行業(yè)，其成本中的職工薪酬、漏損率折算、管網(wǎng)建設(shè)費用、新建水源地投資等一直備受公眾關(guān)注，也很容易引起爭議。成本監(jiān)審的科學(xué)性和公信力，將直接決定水價定價的可信度。
E20提倡鼓勵引入第三方參與監(jiān)審，提高成本監(jiān)審效率。目前我國對企業(yè)成本的監(jiān)管是企業(yè)個體層面上的，尚缺乏一套有效的評價系統(tǒng)來測算整個行業(yè)的平均成本。當(dāng)然，由于各地的發(fā)展水平不同，一些關(guān)聯(lián)因素難以進行統(tǒng)一的比較，某些企業(yè)和地方政府不愿意進行全面的公開。盡管存在一定的地區(qū)特殊性，但供水領(lǐng)域中成本的大部分環(huán)節(jié)都是可以統(tǒng)計分析的。如果能借成本公開的機會，充分收集、歸納數(shù)據(jù)，建立一套基于供水成本的績效管理體系，對行業(yè)長遠(yuǎn)的良性發(fā)展有舉足輕重的作用。
加強供水企業(yè)成本的常態(tài)化監(jiān)審，讓水價成本及時得到社會全方位的監(jiān)督，需要政府部門、供水企業(yè)和第三方的共同努力。
成本公開的透明化
水價改革應(yīng)是全方位的，在建立水價動態(tài)調(diào)整機制的同時，不能囿于“漲水價”，更需要改革供水企業(yè)的管理機制，強化供水企業(yè)成本控制，提升供水效率，健全供水企業(yè)信息披露機制，促進水價成本公開透明，以防將水價改革異化為單純的“漲價”。
在2010年初，國家發(fā)改委就供水成本公開向社會征求意見。水價成本在何時公開，以怎樣的形式公開，公開到什么程度，這些問題受到行業(yè)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同地區(qū)供水企業(yè)供水規(guī)模、水源水質(zhì)、管理水平、各項技術(shù)指標(biāo)差異較大。如何制定一個科學(xué)合理、公眾能接收的成本公開方案，是水價改革中的一個難題。
《意見》出臺后，E20·供水聯(lián)盟也對地方供水企業(yè)進行了調(diào)研。受訪企業(yè)表示，943號文的精神令供水行業(yè)受到鼓舞，理論上提高了供水企業(yè)的利潤空間，有助于供水企業(yè)的良性發(fā)展。有了價格的指揮棒，政府購買服務(wù)產(chǎn)品向購買服務(wù)提供商轉(zhuǎn)移，行業(yè)可借勢做大而做強。在技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)和系統(tǒng)化解決問題上會取得更大提升。但是，具體的執(zhí)行還有待觀察，落地也有一定的時間。有聯(lián)盟單位建議，在價格調(diào)整暫時不能到位時，政府應(yīng)給供水企業(yè)合理的補貼，以彌補目前多數(shù)供水企業(yè)自籌資金進行管網(wǎng)建設(shè)和新水源地開發(fā)而帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
? 《意見》就像給日益艱難的供水企業(yè)服下一顆速效救心丸。但從動態(tài)價格機制的探索，到成本監(jiān)審和成本公開，再到企業(yè)內(nèi)部的管理提升和體制改革，由表及里，由淺入深，每一環(huán)都是癥結(jié)所在。E20·供水聯(lián)盟也一直倡導(dǎo)供水企業(yè)要自強不息，提升運營效率，增加與社會、與公眾的有效溝通，滿足新時代下人民日益增長的對優(yōu)質(zhì)水和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求。這才是供水行業(yè)“救心丸”的內(nèi)核。