二次供水改造費(fèi)用如何落地，運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用計(jì)入水價(jià)成本的正確方式是……
總理工作報(bào)告明確2019年深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、大力改造老舊小區(qū)水電路氣等，這無(wú)疑將進(jìn)一步推動(dòng)供水設(shè)施改造進(jìn)程。二次供水一直是“老大難”問(wèn)題，肩負(fù)著“最后一公里”的供水責(zé)任，但因年久失修、設(shè)施質(zhì)量不一、管理不到位等問(wèn)題，使用戶終端用水飽受威脅。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二次供水應(yīng)用范圍快速拓寬，矛盾問(wèn)題日益突出。
如何推動(dòng)二次供水設(shè)施改造工作，并保障后期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)成為各界關(guān)注的話題。筆者通過(guò)梳理國(guó)家相關(guān)政策、地方典型做法，提煉出4種改造資金籌集類型，并對(duì)二供設(shè)施后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供參考意見(jiàn)。
二供改造是城鎮(zhèn)化過(guò)程中必然要經(jīng)歷和解決的，作為民生基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家一直關(guān)注老舊小區(qū)二供改造難題，指導(dǎo)政策頻出：
由上述部分政策可以看出，國(guó)家愈發(fā)重視二次供水領(lǐng)域，并積極推動(dòng)改造工作。今明兩年將是全國(guó)逐步落實(shí)二次供水設(shè)施改造任務(wù)的關(guān)鍵階段。
二供改造落地進(jìn)展、現(xiàn)狀及問(wèn)題
2018年，全國(guó)各地在開(kāi)展城鎮(zhèn)供水規(guī)范化檢查的同時(shí)開(kāi)展了二次供水專項(xiàng)檢查。雖然目前還沒(méi)發(fā)布最終完整的調(diào)查結(jié)果，但從媒體公開(kāi)的信息來(lái)看，各地進(jìn)展并不樂(lè)觀。
以南京老舊小區(qū)的二次供水改造工程為例，涉及全市約20萬(wàn)住戶、60萬(wàn)居民，原定于2017年底完工。但從南京市供水節(jié)水管理處了解到，二次供水改造在南京不少老小區(qū)仍難落地;無(wú)獨(dú)有偶，廣州市中心城區(qū)約有老舊居民小區(qū)9590個(gè)，抄表到戶約168萬(wàn)戶，其中約有2/3的用戶使用二次供水，但目前納入城市更新微改造的項(xiàng)目大概有700多個(gè)，但涉及二次供水問(wèn)題的小區(qū)卻不止這么多。
筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，二供改造落地的主要影響因素有：政策是否明確、改造資金是否到位、居民的改造意愿及配合度是否強(qiáng)烈、硬件基礎(chǔ)條件是否滿足、責(zé)權(quán)是否清晰等，而這之中，改造資金來(lái)源無(wú)疑是關(guān)鍵。
2015年四部委聯(lián)合發(fā)布的《通知》中明確提出建立“以政府、供水企業(yè)投入為主，居民合理分擔(dān)，多渠道籌集資金的二次供水設(shè)施改造費(fèi)用籌集機(jī)制”。但由于各地面臨實(shí)際情況各不相同，綜合全國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，目前二次供水改造費(fèi)用籌集機(jī)制可大致分為以下四種情況：
政府財(cái)政投入為主型：部分地區(qū)將已建高層住宅二次供水設(shè)施的改造列為市政府“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目，向城市公共供水企業(yè)撥款，專項(xiàng)用于老小區(qū)用戶的二次供水設(shè)施的改造。因?yàn)楦脑斓慕?jīng)費(fèi)主要或全部來(lái)自地方財(cái)政，所以地方財(cái)政實(shí)力對(duì)二供改造進(jìn)展起決定作用。因?yàn)橘Y金投入量大、協(xié)調(diào)工作多、工程周期長(zhǎng)，所以多數(shù)地區(qū)采取的是“分步走”的方式，逐年完成改造計(jì)劃，以上海、杭州、寧波等地為代表。而對(duì)于二供改造占比很大的城市，如廣州，則更加考驗(yàn)政府的財(cái)政實(shí)力。
政府政策支持，供水企業(yè)投入為主型：部分城市在財(cái)政吃緊的情況下，提出了由供水企業(yè)先行投入改造，并將改造費(fèi)用納入水價(jià)成本通過(guò)調(diào)水價(jià)統(tǒng)一彌補(bǔ)的做法。但由于水價(jià)調(diào)整機(jī)制的不到位，供水企業(yè)實(shí)際上長(zhǎng)期承擔(dān)了絕大比例的成本，企業(yè)負(fù)債率猛增，既不利于二供改造計(jì)劃的推進(jìn)，也不利于供水企業(yè)的發(fā)展，更為當(dāng)?shù)卣w的供水安全和城市發(fā)展埋下了隱患。
政府、供水企業(yè)、用戶依照合理比例共同投入型：二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)多為全體用戶所有，在二次供水設(shè)施改造工作中，用戶承擔(dān)著非常重要的角色。雖然部分地區(qū)出臺(tái)了由產(chǎn)權(quán)人出資進(jìn)行二次供水設(shè)施改造的規(guī)定，但在可行性上具備較高難度。于是有些地區(qū)便在改造出資方面，采用了政府、供水企業(yè)、用戶三方較為平衡的投入方式，以緩解各方壓力。以太原市為例，二次供水改造費(fèi)用由產(chǎn)權(quán)單位(或物業(yè)公司)、城市公共供水企業(yè)和居民合理分擔(dān)，地方財(cái)政給予補(bǔ)貼。
根據(jù)用戶意愿，合理調(diào)整改造計(jì)劃型：二供改造工作離不開(kāi)用戶的主動(dòng)要求和配合，同時(shí)也要考慮不同用戶的承受能力和意愿。有的城市(如廣東中山市)正在探索“一區(qū)(小區(qū))一策”方式，根據(jù)每個(gè)小區(qū)的意愿強(qiáng)烈及溝通成熟程度，制定個(gè)性的改造計(jì)劃，供水企業(yè)與小區(qū)用戶簽訂服務(wù)協(xié)議逐步收回改造與運(yùn)維成本。此外，目前國(guó)內(nèi)仍有部分城市沒(méi)有啟動(dòng)二供改造工作，尤其是北方地區(qū)偏多，以北京為代表，這跟政府的系統(tǒng)規(guī)劃、用戶的改造意愿等有著密切關(guān)系。
統(tǒng)建統(tǒng)管是必然趨勢(shì)，啟動(dòng)越早各方負(fù)擔(dān)越輕，如何計(jì)算和收回二供運(yùn)維成本是接下來(lái)要解決的主要問(wèn)題
伴隨著二次供水改造工作的逐步推進(jìn)，我們不得不思考后期運(yùn)維費(fèi)用的問(wèn)題。目前多數(shù)城市水價(jià)中并沒(méi)有將二供運(yùn)維成本納入水價(jià)，少數(shù)有體現(xiàn)的如合肥市，也是自2008年起調(diào)整的城市供水價(jià)格，在原有水費(fèi)基礎(chǔ)上增加1.05元二次供水費(fèi)，僅包含電費(fèi)和維護(hù)費(fèi)用，不含設(shè)備大修、更新等費(fèi)用。西安則是將二次供水運(yùn)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定為0.50元/立方米，并納入居民水價(jià)構(gòu)成，實(shí)行用戶終端水價(jià)。
二次供水是國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程中的必然產(chǎn)物， 最早一批接收小區(qū)二供改造的供水企業(yè)應(yīng)該已走過(guò)了十幾個(gè)年頭，現(xiàn)在回頭看，過(guò)程中不管是改造模式，費(fèi)用來(lái)源，運(yùn)營(yíng)維護(hù)的成本測(cè)算，還是技術(shù)選擇，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，都值得復(fù)盤(pán)，很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)行業(yè)來(lái)說(shuō)是非常寶貴的。以常州為例，早在2005年在政府的主導(dǎo)下，常州市正式啟動(dòng)了二次供水設(shè)施改造工作，改造合格的住宅小區(qū)由當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)統(tǒng)一接管，新建小區(qū)則采用供水企業(yè)統(tǒng)建統(tǒng)管的模式，并已于2008年底全面完成改造工作，實(shí)現(xiàn)了居民住宅二次供水由供水企業(yè)“統(tǒng)一管理、一統(tǒng)到底”的目標(biāo)，取得了階段性成果。事實(shí)上，由供水企業(yè)統(tǒng)一接管二次供水設(shè)施已經(jīng)是大勢(shì)所趨，越早將二次供水管理工作規(guī)范化、統(tǒng)一化，政府需要投入的總?cè)肆Α⑽锪?、?cái)力反而會(huì)越少，供水企業(yè)也可以更好的保障后期維護(hù)運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量。
去年，E20供水圈層曾與合肥供水集團(tuán)聯(lián)合組織了一場(chǎng)二次供水沙龍，各水司針對(duì)二次供水問(wèn)題進(jìn)行了分享與探討。
不管改造還是運(yùn)維費(fèi)用，水價(jià)始終是我們繞不過(guò)去的坎
雖然四部委《通知》中提到，“由供水企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理的，二次供水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用開(kāi)支原則上應(yīng)計(jì)入供水企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，通過(guò)城市供水價(jià)格統(tǒng)一彌補(bǔ)”。但實(shí)際情況是，由于價(jià)費(fèi)機(jī)制的不完善，使得該部分投入回收嚴(yán)重滯后，供水企業(yè)舉步維艱。同時(shí)供水價(jià)格進(jìn)行成本核定時(shí)，更多只注重彌補(bǔ)歷史成本，可以緩解過(guò)去的困境，卻無(wú)法預(yù)料和包含未來(lái)可能出現(xiàn)的變動(dòng)。因此價(jià)格往往調(diào)整不到位，現(xiàn)行水價(jià)無(wú)法覆蓋“全成本”，企業(yè)很容易又變成入不敷出的情形。