沈大軍：我國水價(jià)改革歷程與困境突破
當(dāng)前我國水價(jià)改革正處于關(guān)鍵突破期，如何將已建立的水價(jià)制定政策框架落到具體實(shí)踐中是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。
水價(jià)是促進(jìn)節(jié)水和加強(qiáng)水資源管理的有效手段，也是充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中決定性作用的具體體現(xiàn)。但作為經(jīng)濟(jì)措施，水價(jià)政策受到諸多因素影響，從而影響改革成效。
水資源具有多重屬性，因此其配置和管理不能僅面向單一的經(jīng)濟(jì)政策和目標(biāo)，而是需要同時(shí)兼顧眾多社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。一般來講，如果以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先來配置水資源，社會(huì)支付能力、企業(yè)財(cái)務(wù)可持續(xù)性和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性往往會(huì)成為問題;成本回收保障了企業(yè)財(cái)務(wù)可持續(xù)，但可能導(dǎo)致公眾無法承擔(dān)、資源配置效率不高，而保障低收入群體的供水和用水是社會(huì)關(guān)注的問題;缺水、環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值和損失需要生態(tài)環(huán)境目標(biāo)來體現(xiàn)。因此，在理論和現(xiàn)實(shí)上，制定兼顧社會(huì)公平、資源配置效率和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的水價(jià)政策十分困難，水價(jià)改革的政策選擇實(shí)際上是這些目標(biāo)的協(xié)調(diào)、平衡和妥協(xié)，以及這些目標(biāo)在不同時(shí)期的政策優(yōu)先性的體現(xiàn)。
我國水價(jià)改革歷程
改革開放以后，我國水價(jià)改革經(jīng)歷了一個(gè)漫長過程，至今仍未結(jié)束。
早在20世紀(jì)80年代初，我國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到水價(jià)問題的根本是定價(jià)原則和方法。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而導(dǎo)致的缺水問題，華北地區(qū)的山西、北京、河北和天津等省(直轄市)先后開始征收水資源費(fèi)或征收資源屬性的收費(fèi)。1984年國務(wù)院要求通過取消包月制、推行計(jì)量和計(jì)量收費(fèi)等推進(jìn)城市水價(jià)改革，促進(jìn)節(jié)約用水。1985年，國務(wù)院發(fā)布《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確規(guī)定了成本構(gòu)成、成本回收和差別定價(jià)等水價(jià)制定的原則和方法，解決了可持續(xù)水價(jià)形成機(jī)制的基本問題。1988年《中華人民共和國水法》提出建立水資源有償使用制度，從法律上明確了水資源費(fèi)的征收。
20世紀(jì)90年代，受建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策驅(qū)動(dòng)，我國全面提速水價(jià)改革。1995年水利部提出建立合理、完善的價(jià)格管理和收費(fèi)體系。1997年國務(wù)院印發(fā)《水利產(chǎn)業(yè)政策》，要求全面征收水資源費(fèi)，合理確定供水服務(wù)的價(jià)格，促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化。在城市水價(jià)改革方面，1995年《城鎮(zhèn)供水條例》和1998年《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法》明確了國際通行的水價(jià)制定原則、結(jié)構(gòu)和程序，指導(dǎo)了我國此后幾十年的城鎮(zhèn)水價(jià)改革。進(jìn)入21世紀(jì)，在完善水價(jià)的法律框架以后，我國開始全面推進(jìn)水價(jià)政策的執(zhí)行和實(shí)施，但改革過程十分艱辛，政策目標(biāo)也沒有很好實(shí)現(xiàn)。2003年，我國出臺(tái)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，替代1985年的《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》。2006年，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，補(bǔ)齊了我國國家層面水價(jià)法律框架的最后一根支柱。伴隨法律框架逐步完善，我國全面推進(jìn)水價(jià)政策的執(zhí)行、落實(shí)和改革。2000年，原國家計(jì)委、水利部和建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》，要求發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)節(jié)約用水，保護(hù)和合理利用水資源;并充分體現(xiàn)供水的商品價(jià)值，使水價(jià)達(dá)到合理水平。2004年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》，要求擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍，提高水利工程供水價(jià)格和污水處理費(fèi)，加快推進(jìn)居民生活用水實(shí)行階梯式計(jì)量水價(jià)制度，以建立充分體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況，以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價(jià)機(jī)制。2009年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問題的通知》，要求重點(diǎn)緩解污水處理費(fèi)偏低的問題，并充分考慮社會(huì)承受能力。2013年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》，要求全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度。2018年，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，推進(jìn)建立有利于節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制。
1980年以來，我國水價(jià)改革經(jīng)歷了理論和實(shí)踐同探索的過程。在理論層面，我國已經(jīng)建立了全面、系統(tǒng)和先進(jìn)的水價(jià)制定政策和工具框架，可有效應(yīng)對(duì)、處理和實(shí)現(xiàn)各種政策目標(biāo)。在實(shí)踐層面，我國水價(jià)政策受水行業(yè)外部和內(nèi)部各因素影響，長期以來，改革路徑和目標(biāo)不確定，處于不斷調(diào)整的過程中。宏觀方向上，水價(jià)改革的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)之間擺動(dòng);具體政策上，伴隨著價(jià)格水平上升，水價(jià)改革的重點(diǎn)已逐步從服務(wù)收費(fèi)向資源和環(huán)境收費(fèi)演變，但服務(wù)收費(fèi)的改革并沒有完成。同時(shí)，水價(jià)改革的實(shí)踐與改革的政策目標(biāo)不一致，外部的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，如CPI等，持續(xù)不斷地影響水價(jià)改革的步伐;而水行業(yè)內(nèi)部的成本回收和水資源短缺并沒有較好地反映出來。
關(guān)于水價(jià)改革的建議
中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。十六字治水思路明確要求充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略，這為水價(jià)改革提供了新的方向。
改革水資源有償使用制度，全面推行水資源稅征收
實(shí)施水資源費(fèi)改稅，有利于提高用水效率，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，促進(jìn)落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，節(jié)約保護(hù)水資源。根據(jù)資源稅費(fèi)改革的總體安排，2016年我國在河北省開始水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，并于2017年將試點(diǎn)擴(kuò)大至北京市、天津市、山西省等9省份。目前，水資源費(fèi)改稅進(jìn)展順利平穩(wěn)，成效明顯，達(dá)到了試點(diǎn)預(yù)期目標(biāo)。試點(diǎn)實(shí)施為全國范圍內(nèi)推廣水資源費(fèi)改稅提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和制度體系。
因此，在前期10個(gè)省份試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國已具備在全國范圍內(nèi)征收水資源稅的條件，建議全面推行水資源稅征收，從而完成我國水資源有償使用的長期改革目標(biāo)。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善、水資源和水環(huán)境狀況的變化，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)供水價(jià)格改革進(jìn)入了深水區(qū)和轉(zhuǎn)型升級(jí)期。
新時(shí)代完善城鎮(zhèn)供水價(jià)格形成機(jī)制的關(guān)鍵是建立充分反映供水成本、激勵(lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，我國很多城市自來水價(jià)格存在調(diào)整滯后、水價(jià)與成本倒掛的問題，破解這些問題的關(guān)鍵是建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水價(jià)調(diào)整的制度化。同時(shí)，價(jià)格調(diào)整應(yīng)激勵(lì)企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務(wù)。城鎮(zhèn)供水價(jià)格的調(diào)整目標(biāo)是居民用水價(jià)格應(yīng)調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調(diào)整至補(bǔ)充成本并合理盈利水平，從而保證城鎮(zhèn)供水水量和水質(zhì)安全，促進(jìn)企業(yè)逐步改善和提高服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)供水企業(yè)和行業(yè)的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，并逐步滿足人民群眾對(duì)良好的供水水質(zhì)和服務(wù)的要求。同時(shí)應(yīng)全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，科學(xué)制定用水定額并根據(jù)技術(shù)進(jìn)步狀況及時(shí)調(diào)整，合理確定分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于水資源短缺地區(qū)，較低的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應(yīng)的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于“兩高一?！钡刃袠I(yè)應(yīng)實(shí)行更高的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以全面反映其環(huán)境污染成本，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。
總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)和長期的任務(wù)，涉及面廣。當(dāng)前，應(yīng)切實(shí)把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”來抓，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。一是因地制宜設(shè)計(jì)改革方案。統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件、種植結(jié)構(gòu)、耕作方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、用水習(xí)慣等因素，積極探索創(chuàng)新，形成適合本地實(shí)際的改革模式。合理細(xì)化計(jì)量單元，按照經(jīng)濟(jì)適用的原則配備計(jì)量設(shè)施。因地制宜選擇農(nóng)民用水合作組織管理、水管單位專業(yè)化管理、購買社會(huì)化服務(wù)等模式，建立健全農(nóng)田灌排設(shè)施管護(hù)體制機(jī)制。根據(jù)本地水資源稟賦，合理制定和適時(shí)修訂農(nóng)業(yè)用水定額，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)灌溉。抓緊制定水價(jià)調(diào)整方案，合理把握調(diào)價(jià)幅度和節(jié)奏。多渠道、多方式落實(shí)資金，特別是要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目資金的整合與統(tǒng)籌使用，鼓勵(lì)將獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出納入財(cái)政預(yù)算。靈活應(yīng)用節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方式，如現(xiàn)金返還、水權(quán)回購等形式，調(diào)動(dòng)用水戶節(jié)水積極性。
二是協(xié)同配套推進(jìn)改革。要堅(jiān)持“先建機(jī)制、后建工程”，以水價(jià)機(jī)制為核心，以獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為保障，以工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)為硬件基礎(chǔ)，以“總量控制、定額管理”為制度基礎(chǔ)，以工程管護(hù)機(jī)制為重要依托，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的政策合力。
推進(jìn)污水處理服務(wù)費(fèi)形成市場(chǎng)化，完善污水處理收費(fèi)政策
一是推進(jìn)建立城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營成本并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整。污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本，包括直接和間接成本，并與滿足當(dāng)?shù)厥芗{水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本和服務(wù)商進(jìn)入污水處理領(lǐng)域，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是正確處理城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收與財(cái)政補(bǔ)貼間的關(guān)系。城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)為主、公共財(cái)政補(bǔ)貼為輔的原則，合理劃分收費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼的權(quán)責(zé)界線。公共財(cái)政主要負(fù)擔(dān)公共屬性強(qiáng)的污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本。三是積極探索建立污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度。在已建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶承受能力、污水處理成本等因素，探索建立農(nóng)戶付費(fèi)制度，合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村開征污水處理費(fèi)，可適當(dāng)補(bǔ)充農(nóng)村污染治理資金，強(qiáng)化村民環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動(dòng)性。
建立有利于再生水利用的價(jià)格政策
通過價(jià)格措施落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針。隨著一些地區(qū)的新鮮水資源利用量接近總量控制指標(biāo)，推進(jìn)再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，又有效減輕了污染物排放對(duì)生態(tài)和環(huán)境的影響。促進(jìn)再生水利用的關(guān)鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價(jià)格政策，按照與自來水保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的原則確定再生水價(jià)格;建立靈活的定價(jià)政策，具備條件的可以協(xié)商定價(jià)，并可探索實(shí)行累退價(jià)格機(jī)制，從而大幅度提高再生水的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。