傅濤：供水價格新政線上討論會達成的三大共識性建議
日前，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門研究起草了《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費進一步提升服務(wù)質(zhì)量的意見（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法（征求意見稿）》，并于2020年4月10日至2020年5月9日向社會公開征求意見。為集結(jié)行業(yè)力量，推動完善價格政策，E20供水聯(lián)盟在4月23日成功舉辦了“供水價格新政線上研討會”。會上，E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長、供水服務(wù)促進聯(lián)盟理事長傅濤就供水價格改革的四個核心話題與同行開展交流，達成多項共識。
供水價格是老百姓日常生活關(guān)注的話題，也是供水企業(yè)經(jīng)濟管理的核心。圍繞供水價格開展的政策修訂，牽動著每一位供水人的心。
日前，《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費進一步提升服務(wù)質(zhì)量的意見（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法（征求意見稿）》《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法（征求意見稿）》（以下分別簡稱“規(guī)范水電氣暖收費”、“供水價格管理辦法”、“成本監(jiān)審辦法”）在國家發(fā)改委官網(wǎng)上公布并公開征求意見。由于上一版的價格管理辦法和成本監(jiān)審辦法（試行）分別是1998年和2010年出臺，距今年份已久，外部環(huán)境和行業(yè)本身都發(fā)生了巨大的變化，因此，價格新政的公布在行業(yè)內(nèi)激起強烈反響，供水企業(yè)紛紛開始整理反饋意見。E20供水聯(lián)盟也于4月23日成功舉辦了“供水價格新政線上研討會”（相關(guān)閱讀→速來圍觀！27家企業(yè)線上研討供水價格新政）。會上，E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長、供水服務(wù)促進聯(lián)盟理事長傅濤就供水價格改革的三個核心話題與同行進行了分享。
在進入具體的條款討論之前，不妨先對供水價格制定和調(diào)整的一些前提和原則進行梳理，這樣一方面能夠從供水行業(yè)的發(fā)展規(guī)律和供水價格的脈絡(luò)體系中找到著手點，促使行業(yè)內(nèi)達成共識、形成合力；另一方面，也能夠通過換位更清晰地理解政策背后的原因和邏輯，以便與主管部門反饋意見時更順暢地進行溝通。
一、把握供水價格改革的初心
傅濤表示，三份文件出臺的初心在《規(guī)范水電氣暖收費》政策中體現(xiàn)得很明確，“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境，減輕用戶負(fù)擔(dān)，促進公用事業(yè)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。這里面其實有兩層含義，首先是要通過清理規(guī)范相關(guān)收費減輕社會負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)質(zhì)量，提高人民群眾滿意度，并且要進一步改善營商環(huán)境，降低實體經(jīng)濟成本；再是促進公用事業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營效率和市場競爭力，推動公用事業(yè)健康發(fā)展。
那么，如何利用好這個機遇，既滿足黨中央、國務(wù)院優(yōu)化營商環(huán)境、強化公用事業(yè)價格監(jiān)管的要求，又能夠推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是供水行業(yè)需要共同思考的話題。這就需要發(fā)揮先利他后利已，通過利他來利己的精神。
傅濤強調(diào)，三份文件的頒發(fā)是為了理順用戶的困境，水價改革一定要從人民的“三感”出發(fā)。水價承載著供水服務(wù)的價值，供水價格首先要保障區(qū)域范圍內(nèi)的供水用水安全，推動實現(xiàn)供水服務(wù)的充分化、均等化，滿足人民日益增長的美好生活需要，同時也要能夠保障供水企業(yè)良性運轉(zhuǎn)、健康可持續(xù)發(fā)展。
供水企業(yè)要把握好政策文件和供水價格改革的初心，積極參與價格新政意見反饋。
二、屬地差異較大的條款建議由地方具體制定
供水、供電、供氣、供暖經(jīng)常作為并列的公用事業(yè)行業(yè)出現(xiàn)在政策文件里。其實，它們既有因網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷所帶來的相似性，也有各自獨一無二的個性。這種公用事業(yè)行業(yè)的統(tǒng)一性和特殊性也反映在價格制定的過程中。
他們的統(tǒng)一性在于均以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為原則。他們的特殊性在于電力價格由國家層面統(tǒng)一管理和核定；天然氣價格改革的目標(biāo)是“管住中間，放開兩頭”，即氣源和銷售價格放開由市場形成，對屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運輸和配氣價格則要嚴(yán)格監(jiān)管；供暖行業(yè)有季節(jié)性差異和南北差異；供水是最能完整反映屬地差異的公用事業(yè)行業(yè)。
我國各地的水資源稟賦和供水系統(tǒng)差別巨大，原水水質(zhì)、輸水距離、供水規(guī)模、區(qū)域面積、供水管網(wǎng)狀況、地勢因素、抄表到戶情況、服務(wù)程度等不盡相同，由此反映到供水成本上也會千差萬別，再加上各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會承受能力也不同，那么供水價格的地域性差異就將十分顯著。
因此，供水價格制定需要充分反映屬地特征，不宜做出過多“一刀切”的規(guī)定，建議將更多的事權(quán)下放到地方。這也符合我國深化“放管服”改革的要求和趨勢。
傅濤建議，制定水價時原則性的條款應(yīng)由國家發(fā)改委頒發(fā)的《供水價格管理辦法》和《成本監(jiān)審辦法》明確，而對于屬地差異較大的條款，具體管理細則由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展實際情況進行制定更為妥當(dāng)。比如動態(tài)調(diào)整機制、平衡賬戶調(diào)節(jié)池、價格調(diào)整的周期和啟動條件、激勵供水服務(wù)質(zhì)量的價格形成等，都給各地留出落地探索的空間，這樣也有利于各地切實有效地執(zhí)行價格政策。
屬地供水企業(yè)也應(yīng)大力探索，創(chuàng)新供水價格機制，充分調(diào)動自身的積極性，以提升企業(yè)的管理效率和服務(wù)質(zhì)量。
三、供水價格的“四大平衡”原則
E20供水研究中心出品的《2018年全國65個城市（地區(qū)）水價專題報告》中指出，水價對于不同主體有著不同的意義。對地方政府來說，既希望供水設(shè)施投資能夠滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也希望通過綜合考慮社會總體情況對水價調(diào)整進行控制；對于供水企業(yè)來說，水價作為供水行業(yè)經(jīng)濟管理的核心，是維持企業(yè)生存，促進企業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力；對于民眾來說，他們更期望水價與供水質(zhì)量、供水服務(wù)相匹配。由此可見，因為各方立場的不同，供水價格的制定和調(diào)整，是一個多方尋求平衡的過程。
其一，供水價格調(diào)整需要平衡政府和公眾的關(guān)系。
傅濤曾在《水價二十講》中提出一個十分精辟的“支點理論”：當(dāng)企業(yè)績效作為支點時，政府支付和用戶支付分別位于天平的兩端。一方的少付必然以另一方的多付為前提。現(xiàn)實情況中，政府、自來水公司、市民的三元關(guān)系錯位，時而企業(yè)支付多，時而政府財政支持多，但在水價問題上無論哪一方負(fù)擔(dān)過多都會導(dǎo)致整個體系的失衡，使得供水公共服務(wù)的效率降低。
供水價格，本質(zhì)上是在調(diào)節(jié)政府、供水企業(yè)、公眾之間的邊界和關(guān)系。那么水價改革其實有助于厘清三方各自的角色：政府加強履行對供水服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)、保障服務(wù)效果，企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的動力，用戶也可接受因服務(wù)提升而帶來的合理水價變化。三方達到一個默契的平衡點。
此外，三方的責(zé)權(quán)利也需要更加清晰。比如一些城市在供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和企業(yè)投入的分擔(dān)機制不夠清晰，過于依賴水價調(diào)整消化投入，如果財政投入或補貼缺位，將會大大加重企業(yè)和公眾的負(fù)擔(dān)；一些不能進入價格的成本，也需要政府給予供水企業(yè)合理的補貼。再比如二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)問題的復(fù)雜性和矛盾性，使得二次供水改造接管推進緩慢，企業(yè)在面對二次供水問題時踟躕不前。
其二，供水價格制定需要平衡居民與非居民的關(guān)系。
各類用戶用水量加權(quán)計算后得出的綜合水價，對供水企業(yè)更具有實質(zhì)性的意義。當(dāng)綜合水價作為支點時，天平的兩端分別是居民和非居民，“一方的少付必然以另一方的多付為前提”同樣成立。按照發(fā)改委2018年出臺的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》要求，“逐步將居民用水價格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價格調(diào)整至補償成本并合理盈利水平”，對于供水企業(yè)而言，其盈利點將更多地轉(zhuǎn)向特種用水和非居民用水。這是屬于居民和非居民之間的平衡。
其三，供水價格制定需要平衡普通用戶和低收入群體或產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持對象的關(guān)系。
因為供水具有公共服務(wù)的屬性，收取水費必須考慮對低收入人群的保障，在本次《供水價格管理辦法》修訂中也提到政府會把這一部分減免的水費補貼給供水企業(yè)。另外，一些地區(qū)為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或是像此次疫情后為助力中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，多地都采取臨時下調(diào)非居民供水價格，建議地方政府給予供水企業(yè)一定的補貼支持或政策優(yōu)惠。
其四，供水價格需要平衡基礎(chǔ)服務(wù)和個性化增值服務(wù)之間的關(guān)系。
傅濤認(rèn)為，供水行業(yè)的服務(wù)屬性需要強化，供水價格應(yīng)該是供水質(zhì)量和供水服務(wù)的對價。供水服務(wù)應(yīng)包含基礎(chǔ)服務(wù)和個性化增值服務(wù)。好比鐵路有普快和高鐵之分，公路有國道和高速公路之分，飛機有經(jīng)濟艙和公務(wù)艙之分，供水服務(wù)也要努力往這個方向?qū)で笸黄啤＜词乖诳傮w服務(wù)上很難做出整體突破，在供水單元上也可以做專業(yè)化、外部化的嘗試，打破固定思維和屬地限制，比如入戶設(shè)備保修業(yè)務(wù)、區(qū)域熱線服務(wù)中心、智能服務(wù)租賃等。
這層含義在《規(guī)范水電氣暖收費》中也有所體現(xiàn)，“對供水企業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界點以后至用水器具前用戶個性化需求的延伸服務(wù)等，允許收取合理費用，實行明碼標(biāo)價和清單管理，明確服務(wù)項目、服務(wù)內(nèi)容?！币虼?，對于供水企業(yè)來說，可以在基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)間找到平衡，提升企業(yè)的經(jīng)營水平。
傅濤補充，在“后疫情時代”，供水作為最不可或缺的公共服務(wù)之一，其衛(wèi)生安全保障顯得更加重要，需要進一步提升供水安全的穩(wěn)定性和保障能力、提升供水服務(wù)的質(zhì)量和效率。在“新基建”的發(fā)展機遇下，在智慧化轉(zhuǎn)型升級的要求下，供水需要更多的重視和投入。
結(jié)語：
希望基于以上幾點共識性建議，本次的政策修訂能夠發(fā)揮更大的作用，給優(yōu)化營商環(huán)境和供水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來更多的助力。線上研討會的成果，我們正在匯總整理中，之后將以參與方共同的名義一起提交給國家發(fā)改委。對于三份價格政策，如果供水企業(yè)還有補充反饋的意見和建議，歡迎聯(lián)系E20供水研究中心。