未來新水務(wù)如何在不確定性中突圍？
近日，在2023年（第十七屆）中國城市水務(wù)發(fā)展國際研討會&城市發(fā)展與規(guī)劃大會中，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原黨委書記兼副院長邵益生向與會嘉賓介紹了他關(guān)于未來新水務(wù)的思考——溫故而知新。邵益生在國家水戰(zhàn)略研究、城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃等方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)，曾作為特邀專家參與未來新水務(wù)專家組會議，為相關(guān)主題研討提供了諸多思考與見解。本文根據(jù)邵益生發(fā)言內(nèi)容整理成文，以期為關(guān)注未來新水務(wù)事業(yè)的讀者提供參考。
當(dāng)前水務(wù)的幾個(gè)熱點(diǎn)問題
當(dāng)前，我國水務(wù)領(lǐng)域有幾個(gè)熱點(diǎn)問題頗受關(guān)注，包括什么是未來新水務(wù)、水需求是否達(dá)峰、跨流域調(diào)水的必要性等。
關(guān)于“未來新水務(wù)”的討論——見仁見智。2023年初，北控水務(wù)集團(tuán)發(fā)起成立了“未來新水務(wù)研究中心”，創(chuàng)辦《未來新水務(wù)》期刊，發(fā)布了《未來新水務(wù)行動(dòng)宣言》，并邀請近20位專家召開了多次座談會及專題研討會。值得一提的是，在7月15日召開的“新海談”座談會中，未來新水務(wù)探討了“新時(shí)期海水淡化能否成為國家水資源戰(zhàn)略的重要支柱？”這一話題。此外，一些高校和研究機(jī)構(gòu)也陸續(xù)成立了未來水務(wù)研究中心、未來水務(wù)實(shí)驗(yàn)室等學(xué)術(shù)研究平臺等。
關(guān)于“水需求達(dá)峰”的爭論——各抒己見。近期多位行業(yè)專家及研究機(jī)構(gòu)就這一話題發(fā)表文章參與討論，意見不一。對此，有幾項(xiàng)數(shù)據(jù)值得一看：從2000年到2022年，全國用水量并沒有明顯增長，基本在6000億m3左右徘徊，如果扣除人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水，國民經(jīng)濟(jì)用水量已顯跨過拐點(diǎn)的跡象；而在這段時(shí)間內(nèi)，我國人口數(shù)量增長了11%，GDP翻了11倍。數(shù)據(jù)對比可以發(fā)現(xiàn)，過去預(yù)測未來需求常用的一些方法——如萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量等，實(shí)際上并不適用。認(rèn)識以及研究方法的局限性帶來了一些問題。
關(guān)于“跨流域調(diào)水”的議論——各有千秋。長期以來，圍繞調(diào)水工程必要性、具體路線、實(shí)際效用等方面的討論及爭議一直存在。包括國家已經(jīng)決策實(shí)施、列入國家計(jì)劃的工程，如東線、中線二期工程、西線調(diào)水工程，還有引黃河水進(jìn)白洋淀應(yīng)急補(bǔ)水、萬家寨引黃工程接續(xù)進(jìn)京等。也有一些民間力量推動(dòng)的工程：如大西線工程（朔天運(yùn)河），“紅旗河”工程，“天河”工程；以及最近正在討論的海水淡化西輸、北水南調(diào)工程等。
未來新水務(wù)存在不確定性
上述各類熱點(diǎn)問題討論的基礎(chǔ)，都是在關(guān)于未來水務(wù)發(fā)展的期許下，參與者希望在其中發(fā)揮更大作用。但趨勢總是難以預(yù)測，充滿著許多的不確定性。過去用來預(yù)判市場的幾項(xiàng)指標(biāo)：需求、目標(biāo)、問題，當(dāng)前都不再明晰。
需求不確定：需求可以預(yù)測，但歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，多數(shù)需求預(yù)測都不準(zhǔn)；
目標(biāo)不確定：目標(biāo)可以預(yù)設(shè)，但計(jì)劃趕不上變化，偏離目標(biāo)是經(jīng)常發(fā)生；
問題不確定：問題復(fù)雜多變，有的問題可以預(yù)判，更多情況卻難以預(yù)知。
用水需求方面，對比近幾十年的用水需求預(yù)測及實(shí)際情況，會發(fā)現(xiàn)預(yù)測值幾乎都顯著偏高：1980年代初，水利部門預(yù)測2000年全國用水需求為7096億m3，國土部門預(yù)測2000年為10000億m3，實(shí)際為5407.6億m3；1994年，《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》預(yù)測2010年用水量為7200億m3，實(shí)際僅6022億m3；2000年工程院報(bào)告預(yù)測，2010年和2030年全國需水量分別為6300-6600億m3和7000-8000億m3。實(shí)際上，到2022年也僅有5998.2億m3。
這種偏差不僅體現(xiàn)在全國指標(biāo)上，在省市級預(yù)測中同樣存在?！捌呶濉?時(shí)期，水利部門預(yù)測山西省2000年用水需求為90-100億m3，實(shí)際用水量為56.36億m3。北京市水資源規(guī)劃，預(yù)測2000年總需水量為45.51億m3，實(shí)際為40.4億m3；預(yù)測2020年以后可能達(dá)到60億m3，所以需要十幾億m3的調(diào)水作為補(bǔ)充，而北京市2022年實(shí)際用水量是40.03億m3，其中還包含16.36億m3的人工生態(tài)用水。如果去除生態(tài)用水，國民經(jīng)濟(jì)用水量不到預(yù)測需水量的一半。如此巨大的變化意味著什么？是值得認(rèn)真思考和深入研究的。
需求的不確定帶來了供水目標(biāo)的不確定性及調(diào)整。如基于早期各地用水量的預(yù)判啟動(dòng)的調(diào)水計(jì)劃——南水北調(diào)東中線工程，原定的供水目標(biāo)是城市生活和工業(yè)用水，兼顧農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水。但在工程實(shí)施后，受水區(qū)工業(yè)用水及農(nóng)業(yè)用水大幅下降、城市用水總量明顯減少，客觀上導(dǎo)致調(diào)水目標(biāo)變成了生態(tài)補(bǔ)水，包括補(bǔ)充地下水、河道，恢復(fù)古運(yùn)河等。以2022年北京的供水為例，實(shí)際配水為40.03億m3，如果扣除12億m3再生水和近10億m3南水北調(diào)水，實(shí)際被利用的當(dāng)?shù)厮Y源僅為18億m3左右。在此不禁要問，那些沒被利用的水資源都去哪兒了？如果大量快速入滲導(dǎo)致地下水位快速大幅上升，是否會給城市地下基礎(chǔ)設(shè)施的安全產(chǎn)生負(fù)面影響？
此外，我國乃至全球水資源面臨的問題，也存在諸多的不確定性。在氣候變化背景下，近年來我國地表水資源量的年際變化和空間變化日趨顯著，未來面臨的水資源問題或?qū)⒉煌谝酝^去豐水的南方地區(qū)的水資源可能會減少，而過去枯水的北方地區(qū)的水資源可能會相對增加。全球范圍內(nèi)，由于對氣候變化產(chǎn)生的原因及機(jī)理仍存在諸多爭議，所以應(yīng)對氣候變化的策略也或?qū)㈦S之發(fā)生變化，但無論如何，主動(dòng)適應(yīng)氣候變化、提高韌性才是上策。
我國地表水資源量空間變化趨勢
（根據(jù)《中國氣候變化藍(lán)皮書（2022）》繪制 ）
不確定性的產(chǎn)生原因分析
未來水務(wù)行業(yè)的不確定性源于自然和社會兩個(gè)方面：自然方面是無法預(yù)測的天災(zāi)，如地震、泥石流、極端天氣致災(zāi)等；社會方面，主要由于人誤，對自然規(guī)律、社會規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識存在局限性，預(yù)測判斷失據(jù)，均可導(dǎo)致決策失誤。雖然天災(zāi)無可避免，但人誤值得反思和總結(jié)。
在一些已呈現(xiàn)結(jié)果的實(shí)踐案例中，可以看到：某缺水地區(qū)，為了防洪而對水庫過度泄洪后，又遭遇連年干旱，一度導(dǎo)致缺水危機(jī)；通過跨流域調(diào)水往水庫補(bǔ)水后，又遇到特大汛期，又不得不開閘泄洪。某干旱地區(qū)，曾試圖通過跨流域調(diào)水，大面積恢復(fù)湖面改善生態(tài)，但在遭到反對叫停后，湖面卻自然擴(kuò)大至原來期望的面積。自然的力量是無窮的，著實(shí)令人嘆為觀止。
在一些正在進(jìn)行的規(guī)劃中，也可以看到一些與當(dāng)?shù)厮Y源不相適應(yīng)的工程計(jì)劃：如一些北方缺水城市提出大規(guī)模建設(shè)濕地、河系、湖池的目標(biāo)；某北方城市計(jì)劃通過引入黃河水，將某處小湖泊擴(kuò)大到超過西湖面積；一批缺水城市熱衷于營建“水城”等。這些不顧自然資源稟賦、違背自然規(guī)律的行為，不符合生態(tài)文明的建設(shè)理念，終將付出昂貴的代價(jià)。
以上列舉的種種問題，追根朔源是認(rèn)識問題。在2009年，錢正英副主席在全國水資源工作會議上就曾指出：“許多地方水利規(guī)劃提出，當(dāng)?shù)氐乃Y源分布不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。我們也可以換一個(gè)方向來思考問題：當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展方式是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐乃Y源分布？”此外，她還指出了需水管理的七大誤區(qū)：
(1) 誤以為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水量必然不斷增加；
(2) 誤以為發(fā)展工業(yè)必然大量增加用水；
(3) 誤以為節(jié)水和防污是兩件互不相干的事；
(4) 誤以為城市化必然要大量增加城市用水；
(5) 誤以為農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)容僅僅是節(jié)水灌溉；
(6) 誤以為保護(hù)生態(tài)就是種樹綠化；
(7) 誤以為水資源配置就是為了滿足當(dāng)時(shí)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要。
特別指出：許多地方水利規(guī)劃提出，當(dāng)?shù)氐乃Y源分布不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。我們也可以換一個(gè)方向來思考問題：當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展方式是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐乃Y源分布？——2009年2月14日錢正英副主席在全國水資源工作會議上做了“從供水管理到需水管理”報(bào)告，在此基礎(chǔ)上撰文《轉(zhuǎn)變發(fā)展方式——中國水利的戰(zhàn)略選擇》
對于認(rèn)識誤區(qū)的總結(jié)，一定程度上也是減少?zèng)Q策失誤、消除不確定性、追問真實(shí)用水需求的思路指南。
在新時(shí)期，關(guān)于城市發(fā)展和治水方略，習(xí)近平總書記也給出了更為詳盡的論述：
2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：解決城市的缺水問題，必須順應(yīng)自然，比如在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。
2014年，習(xí)近平總書記針對我國水資源時(shí)空分布不均，水資源短缺制約城市發(fā)展的問題，指出“城市發(fā)展要堅(jiān)持以水定城，以水定人，以水定地，以水定產(chǎn)的原則?！卑阉Y源作為最大剛性約束，為城市水資源配置指明了方向。并提出“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治現(xiàn)，兩手發(fā)力”的治水方針。強(qiáng)調(diào)要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為，糾正人的錯(cuò)誤行為。
綜合來看，探索未來新水務(wù)，需要甄別未來真實(shí)需求，需要關(guān)注氣候變化的影響，也需要正確的理念和戰(zhàn)略引導(dǎo)。以歷史的和更全面綜合的視角，最大程度地破除認(rèn)知不足的迷思，在不確定性中實(shí)現(xiàn)突圍。